人防教室

民防研究

防空防灾一体化的人口疏散体系建设探讨(三)

日期:2013-12-14

四、如何建设新型适用的人口疏散体系
第一,健全一套疏散体系。
人民防空建设事关国家战略全局、国家整体防御体系的稳定和战争潜力的保存,是国民经济和社会发展的重要内容。人口疏散也是人防建设的核心之一,对战时防空和平时防范重大灾害有着深远的意义。
疏散体系正如开篇所述的四个板块,其基本内容是,建立相应的疏散组织、运输能力、保障基础和安置环境,以在未来战争中,减少人员伤亡,保存战争潜力,并在应付突发事件时,紧急疏散安置城市人口,保障人民生命财产安全,提高城市生存能力。
疏散体系建设的组织,应沿袭我国多年来的体制,由人防部门负责。而疏散行动应分两种:一是防空袭背景的人口疏散,由人防指挥部组织实施;二是防灾背景的人口疏散,由应急指挥部统一指挥,人防部门按照疏散预案密切配合完成疏散任务。
疏散准备是疏散体系的第一板块,也是其基础和关键,必须有预案作保证。建立疏散体系之前,应对当地的自然地理环境、人文环境、交通运输情况、战争与灾害历史情况等进行调研,综合分析,结合城市发展的态势与趋势,制订并定期修订疏散预案,使其一直保持较强的操作实用性。
人口疏散预案由市级人防部门制订指导性的总体方案,明确疏散条件、时机、人数、组织指挥机构、指挥流程,以及相关部门、单位在疏散中遇到问题、冲突时的指挥协调,合理分配市内疏散区与接收地域关系,规定疏散路线和疏散保障。区级人防部门制订操作性的疏散方案,以疏散实务为主,注重操作过程和疏散细节。主要包括疏散编组办法、编组方案、集中疏散的车辆保障、集结地域的确定、疏散路线的确认、疏散流量控制以及自驾疏散编组编队控制。街道社区是疏散执行的主体,要严格按照区级疏散预案执行,及时上报和处置疏散运行中的各种情况。
在疏散组织保障上,由政府统一领导,采取集中疏散和自驾疏散、集中安置和投亲靠友相结合的方法进行。明确疏散地域,规定疏散时限,落实疏散对象,采取对口挂钩的方法,按先老幼病残,后其它人员的顺序,有组织、有秩序地进行疏散。疏散组织要定人员、定地点、定路线、定车辆、定编队负责人。
自驾疏散是现代疏散的重要部分,是考验组织协调能力的关键。因为人多车多,自主性强,而自律性差,难以控制,所以,必须提高认识,提前教育,从管控入手,注重实效,提高速度,提前公示疏散路线、目的地和有关规定,明确处罚办法,并加强组织领导、专人监督和交警执法力度。
第二,确立双重疏散功能。
人口疏散源于战争,得益于平时防灾,其属性具有双重功能。所以,我们不但要认识这一规律,更要给它合理的功能定位,以推动疏散体系科学完善。
人防建设具有三大现实效益,即实实在在摆在百姓眼前的防灾效益,随处可见的人防工程经营的经济效益,有目共睹方便市民的社会效益。把人口疏散功能定位到防空防灾双重功能,走向现实社会,走近城市居民,走进大众生活,让社会公众,看得见人防是社会生活的一部分,社会经济的一部分,感受到与其切身的安全、利益息息相关,人口疏散体系建设将会迅速建立和完善。
让全社会了解人防暨人口疏散对人民生命财产安全的贡献非常重要。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,重大突发性灾害频发,70%以上人口和80%以上工农业与城市,受到各种灾害威胁。中国每年由于公共安全问题造成的经济损失计6500亿元,约占GDP总量的6%。其中自然灾害造成的损失2000亿元,常年受灾人口达2亿人次之多。1976年唐山大地震,短短30秒中,24.2万人死亡、16万人受重伤。然而所有人防工程中的人员都安然无恙,农村伤亡很小,因此,人口疏散的防空防灾双重功能十分突出,而且在长期和平的环境中,对平时的贡献远大于战时防空。
第三,抓住三个关键环节。
疏散工作有三个核心环节:主城区疏散人员的编组与运送,疏散基地的保障功能建设,疏散地域的配置。
主城区疏散人员的编组与运送,是疏散工作的首要环节。这是疏散行动的源头。具有“三高”特点的城市人口疏散组织难度很大,更是一项系统工程,涉及政府各个部门,涵盖社会方方面面,事关千家万户。必须立足平时,着眼实战,把握两点。
一要加强人口疏散预案建设,在预案中详细制订人员编组方案。一是人员编组由各区人防办组织,街道人防办负责落实,以社区为单位进行。编组时要扣除单位要求留城人员。二是在编组时根据社区人口结构情况,分成自驾疏散和集中疏散两类,落实到每户居民。三是确定集中疏散集结地点和自驾疏散路线。四是明确疏散告知方式方法,保证在最短时间内让所有居民熟知疏散有关规定。五是做好教育培训,让每一户居民熟知疏散(或留城掩蔽)的相关事项,公布疏散方案。六是通过平时训练,提高各级疏散组织指挥人员的业务水平,提高疏散效率。七是建立疏散保障机制,在疏散预案中明确集中疏散的车辆来源、数量、任务分配、集结地点、运送路线以及具体事项负责人。八是在疏散方案中明确疏散目的地接收对应关系,让疏散单位做到胸中有数。九是自驾疏散除人员编组外还应将车辆编队,指定编队行动指挥人员,杜绝自发无序疏散,严格按照疏散时间、路线、目的地行动。十是对自驾疏散人员规定搭载邻居人数,使自驾车满载,提高道路利用率及疏散效率。
二要精心组织疏散运输。严格按照疏散预案将疏散人口顺利输送至预定地域。把握三个重要保障。一是车辆,二是道路,三是新形势下自驾车的组织保障。集中疏散的车辆保障由市级人防部门或应急部门按照预案统一调配。目前城市公交公司、长客公司、铁路和港务公司的现有运力,基本可以保证规定时间内运送60%城市人口。全城疏散时,若运力不足,可以协调相邻城市运力提高运输水平。道路保障方面,由交警部门在指挥部领导下,统筹调度和抢修。
疏散基地是疏散工作的中间环节,有着无可替代的纽带作用。其主要任务有二:一是保障疏散工作的顺利进行,二是保障疏散人员的生活供应。
疏散基地功能定位:一是为指定疏散区域疏散前期做好接收安置准备。二是提供进驻基地指挥人员、工作人员所需疏散指挥设施、设备建设、维护、保障。三是为指定区域疏散人员储备生活物资。四是为指定区域疏散人员配发所需物资。五是根据需要应急安置非大规模的防空防灾疏散人员。六是配备和设置疏散调整哨。七是建设基本医疗、卫生防疫、紧急救治功能,为疏散地域提供医疗保障。八是保证重要信息传递和发布。九是作为大中型突发事件人员应急避难的中转站。十是作为中小规模事故人员应急避难场所。
疏散基地建设内容与标准:基地内建筑面积不小于5000平方米。安置人员能力不低于1000人。保证至少1000人5天的食用储备,即粮食储量超过2500公斤,食用水供给能力不小于每天1500公升,生活日用水供给不少于50吨。电设施保障能力大于每天500千瓦。空闲场地不少于500平方米,1个双向交通出入口,作为大客停车场、人员集散和物资运输集散场地。
疏散地域的合理配置是最后一环。疏散地域的功能是安置疏散人员,以有效躲避战争和突发事件为目的。所以,应具备基本的配套设施,以解决防空防灾疏散人口临时生活为准,并把握以下几点。
一要做好城乡挂钩。市区所属疏散单位、街道、社区要分别到被安置乡镇、村、屯实地考察,了解情况,共同制订安置方案。
二要制定建设计划。接收地区要将疏散地域建设纳入社会发展计划,按照吃、住、行、医、通等基本要求,制定建设方案,逐步达到建设标准。
三要明确建设内容和标准。
吃。应按人口疏散总数,平均每人每日0.5公斤主食和油、盐等副食品的供应标准,战时按50日储备,应急按实际预期准备。储备可以采取国家、地方和个人相结合方式进行。应建设相对稳定的蔬菜生产供应地。制定详细的供水、用水、水源管理及防水质污染的方案。保证每人每日生活用水不少于50升,食用水1升。
住。疏散地域住宅面积应按战时总需求计算,疏散地域居民加疏散人员的总数,平均每人5平方米居住面积。用电每人每日1千瓦小时。使用燃料量应按用电标准折算,按30天的供应量储备。
行。疏散地域所在县(市)之间的疏散干道应按二级以上公路标准规划和修建。疏散地域所在县(市)至疏散地域所在乡镇的道路应按三级以上公路标准规划和修建。乡镇至接收安置点村村通公路。除疏散干道外,应有迂回疏散道路。
医。疏散地域所在乡镇应建有医疗院(站),床位按人口疏散总数的1%—2%标准设置。院(站)建设标准按上级规定,并结合本地实际执行。
通。通信建设应考虑战时疏散的保障要求,做到有线、无线通信相结合,固定和移动通信相结合,覆盖率应达85%以上。
疏散地域在新建、改建、扩建住宅区、生产区和道路、通信枢纽、学校、医院、仓库等时,应充分考虑战时人口疏散的需要。
疏散地域建设经费由疏散地域所在市、县、乡镇人民政府、建设单位、疏散单位和社会共同承担。
最后,要标绘准确、细致、全面的人口疏散图。标绘人口疏散图主要依据本级防空袭预案和应急疏散计划,它是疏散工作的体现和建设指南。其主要内容包括各级指挥所、观察哨、调整哨;疏散单位、人数、地域;疏散路线、主要车站、码头、饮食、中转、医疗救护站;车船等运输能力保障情况等。总之,标绘的内容要全面、细致、准确、清晰。并根据城市的发展变化和防空防灾特点定期修改,不断完善,使之适应最新情况。
(注:此文发表于国务院办公厅主管 《中国应急管理》杂志,2009年第7期,总第31期。作者,大连市人民防空办公室  郭拯敏)